作者：王博凱（河南大學歷史文化學院副教授）

地方與中央之間信息上達渠道的通暢程度及溝通成效是王朝能否實現對地方有效治理的關鍵環節。近年來，新出土簡牘材料使得探討秦王朝的下情上達機制，以及該機制的特點、成效與局限成為可能，這對考察秦官府的地方治理能力頗有助益。

秦代基層信息的上達路徑

秦官府為全面掌控基層信息，開辟了諸多渠道和制度設計以保障信息的順利上達。主要有以下幾種類型：

上計制度。這是秦中央要求地方官府在每年年終將轄區內的政務信息以文書形式層層上報中央的制度設計，因其文書類型多樣、涵括信息量大、傳遞及審核嚴格，因而也是秦官府獲取民間信息的主渠道。

郡縣奏請。郡縣長吏就一些事務向上級奏請匯報，岳麓簡多見“郡縣/職官名+言”的形式，如“參（叁）川言”“戲言”“東郡守言”，亦見“內史言”“尉言”等，均是地方向中央的事務信息奏報。

百姓遵律令向官府報告。秦律令簡有“明告黔首”的記載，如岳麓簡載：“請明告黔首：勉承（拯）流材，有得縣官材及麗邑伐材竹者，皆出置水旁而言所近鄉官……有得麗邑伐材竹久劾（刻）者，匿弗言，與盜同灋。”“明告黔首”即要讓百姓知曉，若發現律令所述情況一定要就近匯報，若隱匿不報則會受相應懲罰。秦簡中的“告”“自告”亦多屬此類。通過律令強制力，秦官府得以及時掌握地方信息動態。

皇帝出巡與官吏循行、案行。《史記》載秦始皇五次巡行地方，岳麓簡亦見“皇帝節游過縣”的令文，所到之處勢必對當地民情有最直接的認知，如社會治安形勢，陽武博狼沙“為盜所驚”及行咸陽“夜出逢盜蘭池”的經歷足以令其對民間治安境況有深刻了解。循行與案行均是秦代上級對下屬地方的主動巡視，循行在巡查范圍上似更寬泛，側重日常巡查，發現問題，及時處理。岳麓簡載：“泰上皇祠廟在縣道者，令部吏有事縣道者循行之，毋過月□，當繕治者輒繕治之”，此例中官吏通過定期巡查縣中祠廟，能夠對祠廟情況及時做出應對。案行則是對某一特定事件的針對性調查，秦簡多見案行與疑獄“覆治”及“縣官事”相關，如岳麓簡載：“令曰：郡守有覆治及縣官事當案行及尉事不□者。”

自言與上書言事。二者均是秦時吏民主動向官府言事的制度，但亦有一定區別，卜憲群、劉楊對“自言”作了分類歸納（卜憲群、劉楊：《秦漢日常秩序中的社會與行政關系初探——關于“自言”一詞的解讀》，《文史哲》2013年第4期），秦簡所見“自言”多屬“事務性自言”范疇。秦時自言制度的功能范圍限于吏民向官府的言事匯報或申請，自言的群體廣泛，亦無性別限制，限于當時民眾的識字水平，其方式最初應是口頭向官府匯報，之后由負責官吏書寫成公文上報，通過驛傳體系傳遞，使得下情及時上達。“上書言事”則是另一途徑，與自言不同，是吏與黔首直接與皇帝溝通的渠道。岳麓簡載：“自今以來，吏、黔首嘗上書言事而有獄治者”，這種溝通應是一個逐級傳達的過程而非直接呈送，其中有一重要轉遞機構即“公車司馬”，《后漢書·百官志》載：“公車司馬令一人，六百石。本注曰：掌宮南闕門，凡吏民上章，四方貢獻，及征詣公車者。”可見“吏民上章”是要經過該機構來處理轉遞，岳麓簡載：“□縣官節（即）使人上書奏事及獻者，行存所郡縣皆便槫（傳）舍，官府及寺舍近宮者□輒（缺簡）公車司馬令·丙”正可與傳世文獻對應。

漢儒言秦之弊在堵塞言路，現在看來恐并不盡確。秦并非一概壅蔽信息，不悉民情，而是為下情上達建立起了一套系統的基層信息搜集體系。

秦代基層信息上達機制的特點

秦代下情上達體系在機構運作、遞送方式、文書處理等方面呈現出如下特點：

層級化信息上達機構職責分明。基層是信息的起點，黔首既是信息的制造者亦是傳播者，如東郡隕石“始皇帝死而地分”這一輿情之所以能被秦始皇聞知，定與民眾傳播、鄉里搜集并層級化轉遞而至有關。鄉里作為基層機構，在該機制中的定位為信息的搜集與上報。里吏具有搜集信息之責，岳麓簡“捕以城邑反”令文中針對舍匿蠻夷來間及欲反城邑者等情況，典老知情不告，要被處完城旦舂的刑罰，而若典老不知情，仍然要被貲罰二甲，說明對里中民眾信息的及時掌握和上報是典老的職責之一。此外，鄉吏還負責黔首“書名數”等與上計相關戶籍信息的獲取及“志”“課”文書信息的核查與制作。如里耶秦簡載“貳春鄉樹枝（枳）枸卅四年不實”，說明鄉吏要實地調查“枝（枳）枸”的長勢及是否結果等情況，進而制成文書上報縣廷。縣級機構的職責主要是文書的整理，包括分類、校對、形成正式上計文本等。岳麓簡載：“上計?（最）、志、郡〈群〉課、徒隸員簿，會十月望。”縣還負責過境文書的核驗，如岳麓簡載：“郵書過縣廷，縣廷各課其畍（界）中，留者輒卻論，署徼〈檄〉曰某縣官課之。”“課”的目的一是防止信息遲滯，二是防止傳遞過程中出現文書毀封等情況而導致信息泄露。信息檢核與承轉是郡級機構的職能，如縣廷上報的論決文書要在郡接受核檢，不合格者要被退回返修，岳麓簡載：“監御史下劾郡守，縣官已論，言夬（決）郡守，郡守謹案致之，不具者，輒卻，道近易具”，“不具者”要被退回重新修改后再上報。郡還負責縣上奏文書的承轉，岳麓簡有“清河叚（假）守上信都言”，“信都”是清河郡轄縣，信都的上言要由清河郡負責轉呈。下情上達的終點是中央，丞相、御史對郡縣上報的文書信息予以提煉，擇其要與諸博士官討論，給出意見，后由御史上奏請，皇帝予以批閱，至此完成信息上達的全部程序。岳麓簡中多見“丞相議”“御史言”“制曰：可”“請，許”等記載，顯示出信息抵達秦中央后的上請、處理過程。

多元化的信息遞送方式。秦時文書傳遞主要有“以郵行”“以次傳”等形式。以郵行是重要官文書的傳遞方式，管理嚴格。岳麓簡《行書律》載：“二千石官書不急者，毋以郵行。”且對郵人身份亦有嚴格限制，岳麓簡載：“郵人年□五十歲以上及有疾病不勝郵人者，輒免而以當為郵人者代。”此外，文書傳遞道路選擇亦存水陸之別，岳麓簡載：“諸書當傳者勿漕，斷辠輸遷蜀巴者，令獨水道漕傳。”又見“丞相上廬江叚（假）守書言：廬江莊道時敗絕不補〈通〉，節（即）莊道敗絕不通而行水道。”可見，秦時文書傳送要求盡可能使用驛傳陸路而非水運，唯有陸路不能或難以通行時才能使用水道，可能是出于文書安全的考慮。另外，特殊警情信息或采取人直接遞送的方式。如奔警事務，主導者應為縣廷，執行者為黔首，黔首挾符將警情傳遞至需守衛之所。秦新地常有警情出現，睡虎地秦簡《語書》“南郡備警”，岳麓簡亦有“新地為官未盈六歲節（即）有反盜若有敬（警）”的情形。除此之外，口耳相傳也是民間信息傳遞的形式。岳麓簡載：“自今以來，有誨、傳言以不反為反者，輒以行訞律論之。”此處“誨”與“傳言”為群體中以口耳相傳形式的信息散播，“以不反為反”指歪曲事實的謠言，這些不實謠言會通過不斷傳播上達至朝廷。《史記》載秦末陳勝、吳廣起義，博士告知秦二世陳勝等謀反，二世則認為是盜而非反，這也與簡牘記載相類。

“事無巨細”式搜集與急辭優先原則。秦代信息上達強調事無巨細，除了軍政要事，前引里耶秦簡“枝（枳）枸”志書顯示，針對某年某樹是否結果也要核實上報，展現出對基層信息搜集的全面、細密。事無巨細所帶來的就是信息處理工作量的驟增，《史記》載秦始皇日夜批閱奏章，“不中呈不得休息”，因此為快速獲取核心信息，秦官府對信息的處理還采取急書優先原則。對急書、急辭等緊急信息的傳達有專門規定，優先遞送。如岳麓簡載：“令曰：上事，散書，取急用者上，勿謂刺。不從令，貲一甲。”《行書律》亦言：“傳行書，署急輒行，不輒行，貲二甲。不急者，日觱（畢）。”為及時獲取有用信息，對文書格式要求以“易知”為目標。岳麓簡載：“其一事而過百牒者，別之，毋過百牒而為一編，必皆散取其急辤(辭)，令約具別白昜〈易〉智（知）殹（也）。”對急書優先處理是秦下情上達機制事分輕重緩急原則的具體展現。

防止信息失真。秦官府對基層信息的搜集強調真實性。律令所見黔首“自占不以實”的處罰，上計文書的層層核校都為了保障信息準確性。在層層傳遞過程中也有嚴格的保密程序，岳麓簡載：“諸傳書，其封毀，所過縣官輒復封以令、丞印。封纏解，輒纏而封其上，毋去故封”，文書轉遞中若出現封泥毀壞，所經過的縣要重新以印封，確保信息無泄露。官吏案行時亦注重對信息的保護。岳麓簡載：“吏有案行官，官而獨有令曰：有問其官必先請之者，令案行其官者盡先封閉其所當案行官府及券書。它不可封閉者，財（裁）令人謹守衛，須其官自請，請報到，乃以從事。”秦時有些特殊機構不能直接被案行，需要上請得到回復后方可據上級意見執行。在上請過程中，案行官吏則要封存被案行官府的官署、券書等，以防在等待批復過程中出現信息改篡等情況。

秦王朝信息上達機制雖較完善與細密，然而其制度設計與實際執行之間尚存在一定困境。一是信息壅蔽。秦時在信息上達過程中存在壅蔽的情況，秦令規定：“令曰：諸有案行縣官，縣官敢屏匿其所案行事及壅塞止辤（辭）者，皆耐之。”一定程度上印證上級官吏到縣中案行時，縣官存在隱匿信息、隔絕溝通的現象。二是信息“不實”。一方面是指信息獲取時百姓不如實向官府申報，如自占（戶口、功勞等）“不以實”。另一方面是指官吏因工作失誤造成的“不實”，如岳麓簡《賊律》：“為券書，少多其實”，里耶秦簡“有不讎，非實者”等記載表明官吏工作不認真亦會造成信息不實。秦簡中亦多見吏“詐避事”“詐偽”“詐課”等情況，如岳麓簡載：“今南郡司馬慶故為冤句令，詐課，當廢官”，即通過捏造虛假信息上計以通過考課的行為，而基層官吏信息造假或與秦吏治中嚴格的問責制有關，秦吏治管理中問責與容錯機制的失衡可能是深層動因。三是吏民關系影響信息溝通。岳麓簡載：“新黔首未習事，吏治或泰嚴，恒事殹（也），而惡與言及詈蓐（辱）之……難有言于吏，甚不善。”可見，吏對黔首過于嚴苛甚至惡言相向，則黔首顯然難以與吏溝通，造成民情獲取不暢。

綜上，漢儒對秦政的批判多建立在“罪秦”觀念之上，從出土簡牘來看，秦官府對民間信息的下情上達曾建立起較為完善的制度體系，對后世影響深遠。然而，對其評價亦需辯證看待，因其機制運行中的制度張力與秦政多個層面有密切聯系，致使信息上達過程中亦存在困境，一定程度上制約了地方治理成效。

《光明日報》（2025年10月27日14版）

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