——環境保護部黨組書記、部長陳吉寧答本報記者問
深入學習習近平總書記生態文明建設新理念新思想新戰略
記者：2015年中央出臺了兩份重要文件——《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，黨的十八屆五中全會進一步明確了包括綠色發展在內的五大發展理念。生態文明建設的推進、綠色發展理念的提出，體現了以習近平同志為總書記的黨中央對環境問題的高度重視和深刻認識。請您和我們的讀者分享一下這方面的學習體會。
陳吉寧：黨的十八大以來，習近平總書記從堅持和發展中國特色社會主義全局出發，提出并形成了“四個全面”戰略布局，以更加寬廣的視野、更加深刻的認識和更加自覺的行動，來建設生態文明、加強環境保護。總書記強調建設生態文明、加強環境保護的有關重要講話、論述、批示達80多次。學習領會總書記的重要論述，主要有四方面的認識和體會。
一是思想觀。對環境問題的認識，歸根到底是一個自然觀、世界觀和政績觀問題。其中，堅持“兩山論”和綠色發展理念至為重要、影響深遠。這是我們黨執政以來不斷探索經濟規律、社會規律和自然規律的認識升華，帶來的是發展理念和方式的深刻轉變，也是執政理念和方式的深刻轉變。“綠水青山就是金山銀山”，從根本上更新了我們關于自然資源無價的傳統認識，打破了簡單把發展與保護對立起來的思維束縛，指明了實現發展和保護內在統一、相互促進和協調共生的方法論。綠色發展涉及經濟社會發展的各方面和全過程，是一場關于生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的變革，注重解決的是人與自然和諧問題，將超越現有的工業化、現代化模式，改變經濟腿長環境腿短的狀況，塑造新的發展觀和政績觀，成為社會的主流思想和核心價值觀，引領和改變人們的生產生活方式。
二是實踐觀。辯證認識和處理好發展與保護的關系，是我們在實踐中需要把握的重大問題。不能因為解決環境問題的長期性就搞擊鼓傳花，也不能急于求成、急功近利，要著重破除在制度建設中沒有很好地解決發展與保護關系的矛盾。根據我們的制度優勢與特色，亟需加強以下幾個方面。首先是堅持黨政同責。這在制度上把發展和保護放在了一起，解決了一手硬、一手軟的問題。通過抓住領導干部這個“關鍵少數”，構建與權力相匹配的責任擔當或問責制度，把黨委政府和各部門保護生態環境的責任落地生根，這是中國特色的制度創新。其次是堅持問題導向。總書記指出，與全面建成小康社會奮斗目標相比，與人民群眾對美好生態環境的期盼相比，生態欠債依然很大，環境問題依然嚴峻。要以解決損害群眾健康的突出環境問題為重點，堅持預防為主、綜合治理，不斷改善環境質量。再次是提供更多優質生態產品。目前，我國環境質量差、生態產品供給嚴重不足。提高優質生態產品的供給能力，既能滿足人民群眾對良好生態環境的新期待，也將成為經濟發展的增長點、轉型升級的助推器。
三是系統觀。總書記強調自然生態要素的空間系統性，指出“山水林田湖是一個生命共同體”;還強調環境保護的時間系統性，“在生態環境保護上一定要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬，不能因小失大、顧此失彼、急功近利”。這就要求我們從全局和整體出發思考發展與保護的問題，不能只考慮發展而不考慮治污，不能只顧著本地而不管周邊區域，更不能讓今天的發展成為明天發展的包袱和障礙。
四是全球觀。綠色發展是全球發展的趨勢，更是我們自身發展的需要。在人類迄今為止200多年的現代化進程中，實現工業化的國家不超過30個、人口不超過10億，主要是經濟合作與發展組織(OECD)國家。我國這樣十幾億人口的現代化過程在歷史上是沒有的。我們今天如果重復發達國家的發展過程，將無法解決我們面對的資源環境問題，我們的現代化進程必須更加綠色化。
深刻認識我國生態環境保護面臨的形勢
記者：鑒往知來，科學制定“十三五”規劃，首先要對我國生態環境保護狀況及存在的問題有一個科學認識。能否為我們介紹一下，“十二五”以來我國在生態環境保護方面取得了哪些成效?
陳吉寧：“十二五”時期，特別是黨的十八大以來，黨中央、國務院在生態文明建設方面作出一系列重大決策部署，各地、各部門和社會各界共同努力，以大氣、水、土壤污染治理為重點，堅決向污染宣戰，在產業結構偏重、經濟總量快速增長、能源消費總量持續攀升、城鎮化加速推進的發展壓力下，生態環境保護取得明顯成效，成績來之不易。
全力推進污染治理，環境質量有所改善。國務院發布實施“大氣十條”“水十條”等重大行動計劃，以堅定的決心和扎實的行動，還新賬、補舊賬，大力推進環境治理和生態保護。目前，我國城鎮污水日處理能力由2005年的5200萬噸增加到1.75億噸，已成為全球污水處理能力最大的國家之一;煤電機組脫硫設施安裝率達96%以上、脫硝設施安裝率達到87%，電廠煤耗已達世界先進水平。2014年，全國淘汰黃標車和老舊車超過600萬輛，超過2011—2013年三年的總和。世界上沒有哪個國家在這么短的時間，用這么大的工程和投入治理污染。“十二五”期間，我國四項主要污染物排放量繼續下降，減排最明顯成效之一是我國酸雨面積已恢復到上世紀90年代水平。2014年，首批實施新環境空氣質量標準的74個城市PM2.5平均濃度同比下降11.1%，全國地表水國控斷面劣Ⅴ類比例由2010年的15.6%下降至9.2%，大江大河水質穩步改善。
堅持預防為主、守住底線，推動轉方式、調結構。預防是環境保護的首要原則。我們積極推進生態保護紅線劃定工作，編制劃定方案并開展試點，全國已有28個省(區、市)將這項工作列入省級政府任務。相繼完成五大區域、西部大開發和中部地區發展戰略環評，涉及全國25個省近180個地市，涉及全國一半以上國土面積和人口以及40.9%的經濟總量，為區域重大生產力布局和項目環境準入提供重要支撐。國家層面開展360多項規劃環評，83個產業園區的重點產業規模、功能布局得到優化調整，沿海港口避讓各級自然保護區34處，水電開發多保留1170多公里天然河段。這些工作為我國長遠發展留下了不可替代的生態資源。在項目環評方面，加快基礎設施、民生工程和重大項目審批，國家層面審批項目環評文件1150個，否決150多個不符合條件的項目環評審批，涉及總投資7600多億元。加大化解過剩產能、淘汰落后產能工作力度，2011—2014年，全國淘汰鋼鐵1.55億噸、水泥6億多噸、造紙3266萬噸，分別是“十二五”目標任務的1.6倍、1.6倍、2.2倍。
持續加大生態保護力度，農村環境保護邁上新臺階。成立生物多樣性保護國家委員會，發布《生物多樣性保護戰略與行動計劃(2011—2030年)》，大力實施天然林資源保護、退耕還林、退牧還草等生態修復工程。我國森林覆蓋率由本世紀初的近16.6%上升為2013年的21.6%。建成自然保護區2729個，總面積約占陸地國土面積14.8%，85%的陸地生態系統類型和野生動植物得到有效保護。深化農村環保“以獎促治”政策措施，組織三批共23個省(區、市)開展農村環境連片整治示范。截至2014年底，5.9萬個村莊完成整治任務，1.1億農村人口直接受益。“十二五”前四年已解決2.81億農村人口的飲水安全問題。
完善政策法規體系，依靠制度和法治加強環境保護。生態文明體制改革將以“1+6”方式推進。“1”就是《生態文明體制改革總體方案》，“6”包括生態環境損害責任追究、生態環境損害賠償、環境保護督察、生態環境監測網絡建設等6份配套文件。新《環境保護法》2015年1月1日起施行。2015年1—10月，全國實施按日連續處罰案件521件，罰款數額4.2億多元;實施查封扣押、限產停產案件5284件。由單純“督企”向綜合“督政”轉變，環境保護部組織對30個市(區)開展綜合督查，約談15個城市政府主要負責人，推動解決了一批突出環境問題。環境司法取得重大進展。2013年各級環保部門向公安機關移送涉嫌污染犯罪案件總計706件，超過以往十年總和。2014年環保部門向公安機關移送涉嫌環境違法犯罪案件2180件，超過上年2倍。
加強生態環境保護宣傳教育，全社會生態文明意識明顯提升。依托“六·五”世界環境日、世界地球日等紀念活動，應用各種媒介手段，強化生態環境保護宣傳。加大環境信息公開力度，拓寬群眾參與渠道和參與范圍。2015年6月5日，開通“12369”環保微信舉報平臺，僅3個月就接到6千余條舉報信息。
記者：這些成就還是挺讓人振奮的。但不可否認，環境治理還須下大力氣。在您看來，當前我國生態環境的問題主要表現在哪些方面呢?
陳吉寧：總體上看，我國環境保護仍滯后于經濟社會發展，多階段多領域多類型問題長期累積疊加，環境承載能力已經達到或接近上限，生態環境惡化趨勢尚未得到根本扭轉。存在的問題主要表現在五個方面。
環境質量差。以公眾比較關注的大氣環境質量為例，雖然總體上大氣污染治理取得積極進展，但2014年實施空氣質量新標準的161個城市中，145個城市空氣質量超標，占90.1%，重污染天氣仍頻繁發生。2015年11月初開始，東北地區、京津冀及周邊地區出現空氣重污染過程。這既有不利氣象條件的原因，也說明我們的污染治理還很脆弱。空氣重污染的成因很復雜，相關科技支撐還有待加強。與此同時，重污染天氣應對工作不及時，一些城市存在前期預警不到位、應急措施不落實等突出問題，社會反響很大。
污染物排放量大。我國化學需氧量(COD)、二氧化硫、氮氧化物的排放量都在2000萬噸左右。要實現環境質量根本好轉，這些污染物排放總量至少要下降到百萬噸級水平。與此同時，總量減排與環境質量改善的關系更趨復雜。一些沒有納入總量控制的污染物排放量依然在持續上升，對環境質量的影響進一步顯現。
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生態受損嚴重。世界自然基金會發布的《中國生態足跡報告2012》顯示，我國生態足跡增加的速度遠高于生物承載力的增長速度，是生物承載力的2倍以上。海河、黃河、遼河流域水資源開發利用率分別高達106%、82%、76%，遠遠超過國際公認的水資源開發生態警戒線(40%)。生物多樣性受到嚴重威脅，長江中下游的野生中華鱘，已從上世紀80年代的幾千尾減少到僅存百尾左右，野生種群面臨滅絕危險。
區域性、布局性、結構性環境風險更加突出。我國是全球第二大化學品生產和消費大國，化工產業結構和布局不合理，主要以基礎化工為主，落后產能仍占較大比重，布局總體呈現近水靠城的分布特征。突發環境事件處于高發期，今年前三季度，我部調度處置突發環境事件65起。特別是天津“8·12”爆炸事故為我們敲響了警鐘，環境安全意識必須始終牢記，環境安全防線不能有一絲一毫的放松。
區域環境分化趨勢顯現。我國經濟社會發展不平衡，東部一些地區進入工業化后期，部分環境質量出現好轉態勢，但中西部處于工業化中后期、重工業集聚發展階段，很大程度上仍在復制東部過去的發展模式。從項目環評審批的情況看，中西部地區重化工項目投資持續攀升，相關產業自東向西轉移的趨勢已經比較明顯。如果處理不好，西部有可能重復東部一些地區污染嚴重、生態受損的狀況。西部是中國的生態屏障和“水塔”，生態環境敏感度高、監管能力弱，一旦出問題，將會是災難性的。
正確平衡和處理好發展與保護的關系
記者：“十三五”是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的決勝階段。目前看來，生態環境質量問題已成為全面建成小康社會的突出短板。五中全會明確要求，加快補齊生態環境短板。要補齊生態環境這個突出短板，最大的挑戰是什么?
陳吉寧：民之所望，施政所向。補齊生態環境這個突出短板面臨巨大挑戰，需要付出極其艱苦的努力。
我國環境問題的形成，既與我國國情和發展階段密切相關，也是粗放發展模式帶來的結果。長期以來，我國依托資源環境、勞動力及后發優勢，走的是壓縮型、追趕型的快速工業化道路，各種環境問題在短期內集中爆發。發達國家的環境問題是在一二百年工業化發展過程中逐步顯現的。對比發達國家的發展歷程，我國在相同發展階段面臨的環境問題更加復雜。傳統煤煙型污染與臭氧、PM2.5、揮發性有機物等新老環境問題并存，生產與生活、城市與農村、工業與交通環境污染交織。十幾億人口的現代化過程，這么大的體量、這么快的速度、這么短的時間，我們的環境壓力比世界上其他國家都大，污染治理和環境質量改善的任務十分艱巨，難度前所未有。
發達國家的經驗表明，環境質量改善是一個伴隨著經濟結構調整和治理水平提高而逐步實現的過程。相比國際上一些國家，我國是在較低的收入水平解決更為復雜的環境問題。美國提出PM2.5控制時的1996年，人均GDP達到2.8萬美元，煤炭、工業能耗占比僅為20%、7%左右;而我國2011年提出PM2.5控制時的人均GDP為5400美元，能源消費中煤炭占68.4%，工業能耗占70%左右，能源和經濟發展階段差距較大，治理的復雜性和難度更大。隨著環境治理措施深入推進，留下的很多環境問題是難啃的硬骨頭，復雜性也在增多，解決的難度在加大，改善環境質量的邊際成本在增加、邊際效益在下降。
與此同時，我國已成為世界第二大經濟體，越來越接近世界舞臺的中心，國際社會對我國發揮更大作用的期待也明顯增強，越來越多的國家希望中國能夠為事關人類發展與安全重大問題的解決投入更多力量，我國承擔更多環境責任的壓力也日益加大。
記者：在您看來，“十三五”期間以環境質量為核心、實現“生態環境質量總體改善”的目標，最大的難點在哪里?
陳吉寧：當前，全國上下都在貫徹落實五中全會精神，我們也在積極謀劃“十三五”環境保護規劃。基本思路是：緊緊圍繞“四個全面”戰略布局，貫徹落實綠色發展理念，以改善環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役，推進主要污染物減排，實施工業污染源全面達標排放計劃，嚴密防控環境風險，加強環境基礎設施建設，強化污染防治與生態保護聯動協同效應，不斷提高環境管理系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，加快推進生態環境治理體系和治理能力現代化，確保2020年生態環境質量總體改善。
“十三五”環保以改善環境質量為核心，主要有三方面考慮。一是突出問題導向。環境質量是環境保護的著眼點和落腳點，環境保護的成效最終體現為環境質量的改善。只有從質量改善這個核心出發，才能厘清迫切需要解決的問題，明確破解難題的途徑和辦法。二是突出百姓期待。抓出一批人民群眾看得見、摸得著、能受益的環境治理成果，為人民提供更多優質生態產品。三是突出系統科學治理。當前環境問題沿用“頭痛醫頭、腳痛醫腳”很難取得好效果。以改善質量為核心，可以更好地統籌運用結構優化、污染治理、總量減排、達標排放、生態保護等實現質量的關鍵手段，形成工作合力和聯動效應。
實現“十三五”的生態環境目標，難點在于，我們仍是在快速發展和轉型中破解環境問題，所以實現與全面小康社會相對應的環境目標，不能靠環保部門單打獨斗，必須將綠色發展、生態文明融合在發展的各方面和全過程。要調動中央和地方兩個積極性。黨委和政府要共同做好環保工作，各部門都有環保的責任，發展、工業等部門都有保護的責任。你不能一講環保就是環保部門的事，你只管GDP，現在你在要GDP時，也要考慮GDP是黑的還是綠的。如果地方經濟和環保“兩張皮”的問題不解決，環境問題很難解決。必須把這個責任有效地落實到地方黨委政府和各部門，同時還要推動每個人的環保自覺。
要平衡和處理好經濟發展與環境保護的關系。我經常講，如果經濟發展一味以犧牲生態環境為代價，這是吃祖宗的飯、欠子孫的債，不算本事、難以持續;也不能只強調環保不顧及發展甚至搞垮了經濟，這同樣不算本事，最后也會傷害環保。當然現在的主要矛盾是前者。一定要堅持兩點論、辯證法，講兩點最終對經濟和環保都有好處，只講一點，對經濟和環保都沒有好處。
處理好發展和保護的關系，關鍵是要扭轉發展的傳統慣性模式，增強轉型的決心和勇氣。越來越多的實踐讓我們看到，發展與保護之間不僅相互制約，而且相互促進，兩者既矛盾又統一。加強環境治理，利用環境保護來優化經濟發展、推進經濟轉型，可以讓發展質量更好、效益更高。要改變環境保護影響經濟發展的單向思維，處理好“長痛”和“短痛”的關系。不能把環境和發展對立起來，事物都是兩面的，越不關心環境，就只能粗放式發展，粗放式發展總有一天會被歷史淘汰，與其被動地淘汰，不如積極應對。要按照五中全會的要求，牢固樹立綠色發展理念，把環境保護真正作為推動經濟轉型升級的動力，把生態環保培育成新的發展優勢，探索綠色循環低碳發展新模式。
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