老年人是一個在社會資源分配上具有經濟利益貧困性、生活質量低層次性以及貧困發生率較高的社會群體,亦是貧困人口中的“脆弱群體”。關注老年人,使老人獲得有尊嚴的老年生活是彰顯社會文明程度的重要指標之一。
馬年伊始,一項關乎民生的改革便引發了公眾的極大關注。
國務院常務會議決定,合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險,建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。
兩項制度的合并,意在解決占據人口絕大多數的農村居民的養老問題,此舉亦被看作是最大規模的一次福利制度并軌。
此外,城鄉居民基本養老保險制度的整合,不僅在制度上體現了城鄉居民的公平性,亦打破了城鄉制度的二元差異。
“統一的城鄉居民基本養老保險已經統合了新農保、城居保兩項制度,下一步應當開始‘啃’企業職工和機關事業單位養老金雙軌制這個硬骨頭,為最終建立健全‘公平可持續’的社會保障制度奠定基礎。”中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄對《法制日報》記者表示。
為什么選擇城居保和新農保
目前,我國的養老保險體系實行的是多軌制:在城鎮,主要有機關和事業單位養老保障制度、企業單位養老保險、城鎮居民養老保險等；在農村,主要有新型農村社會養老保險等。
這其中,機關單位、事業單位并未參加社會養老保險,而是沿用計劃經濟時代的保障模式,即國家財政全包,這亦是最為詬病之處。
此前引發輿論熱議的所謂“雙軌制”,主要就是城鎮職工和機關事業單位之間的不同:前者需要繳費,后者不需要繳費,完全由財政負擔,這導致兩個群體退休人員享受的待遇差距在日益加大。
胡繼曄認為,此次之所以選擇城居保和新農保進行合并,是因為這兩種制度都比較新,制度性障礙不大。
2009年9月1日,國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見(國發〔2009〕32號)》,按照加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的要求,逐步解決農村居民老有所養問題。
新農保試點的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”,在實踐中以“基礎養老金+個人賬戶完全積累”的制度模式為基礎,采取分檔次定額繳費的方式,即每年100元至500元5個檔次,地方可以根據實際情況增設繳費檔次,輔之以地方政府每年每人30元的繳費補貼；同時,中央政府對東中西部地區給予差額財政補貼,用于年滿60周歲參保居民待遇的發放,為每人每月55元。
2011年,胡繼曄曾到河南、重慶等地進行養老金監管立法的調研。他告訴記者,當地農民都對新農保試點政策贊譽有加,認為中央政府在取消了幾千年的“皇糧國稅”之后,又破天荒地由政府發放養老金,雖然只有每月55元,但中央財政的轉移支付第一次直接發放到老年農民手中,其現實意義重大,是公共政策領域深得民心的標志性事件。
在新農保的基礎上,2011年6月7日,國務院發布《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見(國發〔2011〕18號)》,旨在將新農保和城鎮基本養老保險制度覆蓋范圍之外的城鎮無保障居民納入制度范圍。
城居保的制度模式與新農保類似,但參加的城鎮居民應繳納養老保險的標準與新農保不同,主要是增加了600元至1000元5個檔次。
按照國家統計局、人力資源和社會保障部的統計,截至2012年年末,全國所有縣級行政區全面開展國家城鄉居民社會養老保險工作,城鄉居民社會養老保險參保人數48370萬人,比上年末增加15187萬人。
“應當說,新農保和城居保這幾年的發展速度空前,是改革開放以來中國養老保險制度覆蓋面擴大最迅速的時期。”胡繼曄說。
在此情況下,國務院決定在已基本實現新農保、城居保全覆蓋的基礎上,依法將這兩項制度合并實施,在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度,并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農保和城居保保持基本一致,應當說是水到渠成。
統一城鄉養老保險水到渠成
2011年國務院的城居保指導意見,已經預留了與新農保制度的銜接,提出“有條件的地方應與新農保合并實施,其他地方應積極創造條件將兩項制度合并實施”的要求,為今天兩個制度的“并軌”奠定了基礎。
“城居保和新農保的合并,應該說給這兩個群體帶來的變化不大。”胡繼曄說,如果說變化的話,可能最主要的就是對新農保的繳費者和受益人產生一些變化,城居保基本上沒有變化。
原先二者繳費的數額不同:新農保最高500元,城居保最高1000元,因此,統一之后面臨的首要問題就是繳費水平如何統一。
胡繼曄認為,從“就高不就低”的原則出發,同時為保證政策的連續性,可以將原先新農保的繳費標準調整到城居保的標準,即100元至1000元,相信農村經濟比較發達的地區完全能夠承擔這樣的變化。隨著社會經濟發展水平的提高,未來這一標準還應當適時地進行調整。
中國社會科學院研究員李國祥擔心的是,兩項制度合并之后,錢從哪里出。
統一意味著保障的均等化,這涉及大中城市、東部城市和中小城市、西部地區互相統一的問題。
“地方政府顯然不會很積極,而如果單純靠中央政府的話,能不能承擔得起仍然是個問題。”李國祥說。
對此,胡繼曄的看法是,新農保和城居保的支出主要來自于中央財政的轉移支付,其次才是地方財政拿一部分,而集體組織配套的資金是微乎其微。這樣一個融資條件和來源結構,對于地方財政來說造成不了太大的壓力,合并操作上沒有太大的難度。
事實上,在2011年城居保設立之時,一些省份就將其與新農保合二為一,作為一個制度來運行,已經提前合并操作。
來自人力資源與社會保障部的統計數據顯示,目前已經有15個省份建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度,基本實現城鄉公平、人群公平。
“除了前邊說的籌資、繳費統一之外,為確保基金的保值增值,未來統一的城鄉居民基本養老保險繳費形成的基金應當由財政部發行特種國債或者部分投資資本市場,以保證基金安全性、收益性和流動性的統一。”胡繼曄說。
在待遇支付方面,目前新農保、城居保的基本待遇標準只有每月55元,全年只有660元,甚至低于最低生活保障水平。
“從邏輯上來說,年輕時可以領取低保,年老之后在更需要國家扶助的時候卻只能領取更少的統一城鄉居民基本養老保險,是無法體現社會進步的。”胡繼曄說,因此,未來應當參照當地的最低生活保障標準發放,以保障貧困老年人的最基本生活。
一項典型的普惠制公共政策
據中國社會科學院發布的數據顯示,2012年,我國城鎮職工人均養老金水平已達2.09萬元,新農保為859.15元,兩者相差24倍之多。
“此次國務院決定建立統一的城鄉居民基本養老保險制度,是一種典型的普惠制公共政策,將對解決我國老年貧困問題起到重要作用。”胡繼曄說。
所謂普惠,即普遍惠及,它既可以指惠及對象的普遍性和廣泛性,也可以指施惠內容的豐富性和完整性。
老年人是一個在社會資源分配上具有經濟利益貧困性、生活質量低層次性以及貧困發生率較高的社會群體,亦是貧困人口中的“脆弱群體”。
“他們因部分或完全喪失勞動能力,很難甚至無法改變在收入上的弱勢地位,極易陷入貧困狀態,加之社會的快速變遷,如果沒有足夠的自我積累和可依靠的養老保障,貧困將不可避免地與老人相伴。”胡繼曄說,關注老年人,使老人獲得有尊嚴的老年生活是彰顯社會文明程度的重要指標之一。
據“中國城鄉老年人口狀況調查”顯示,中國有大約4600萬左右的老年人口處于相對貧困化狀態。無論城市還是農村,貧困問題都與社會保障制度不完善、功能不健全有很大關系。
同時,隨著中國社會的劇烈變遷,家庭的養老功能的總趨勢是在削弱家庭在照顧老年人方面的地位和作用,傳統的養子防老越來越不可靠,子女與父母“兩城分居”的情況不斷增加,使得傳統“孝道”觀念慢慢消退,厭棄老人、歧視老人、虐待老人的現象增多,因此,防止老年貧困的普惠制的養老保險制度亟待建立、健全。
針對我國社會福利制度和社會保障制度覆蓋面有限的問題,普惠制的養老金將彌補其缺憾。
此外,從推進城鎮化的角度來看,統一城鄉居民基本養老保險制度,可以減少農村人口流動的障礙。
“城鎮化是戶籍人口的城鎮化,如果能建立統一的保障制度,將有效減少農民工進城的障礙,更快更好地推進城鎮化。”李國祥說。
正如國務院常務會議提出的,這既有利于促進人口縱向流動、增強社會安全感,也有利于使群眾對民生改善有穩定的預期,對于拉動消費、鼓勵創新創業,具有重要意義。
我國60歲以上老年人突破2億
據民政部公布的數據,截至2012年底,我國60歲及以上老年人口已達1.94億,占總人口的14.3%,預計在2013年底突破2億。
國務院常務會議近日決定,在已基本實現新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險全覆蓋的基礎上,將兩項制度合并,在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。城居保和新農保合并后,將直接使1億多的老年人受惠,其中90%以上都是新農保人員。在現行社會管理結構中,所有社會保險、社會福利和社會救助制度,都是按照城鄉身份分類管理的體制來設置。
目前,我國已有15個省份將城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險統一,建立了統一城鄉居民養老保險制度。這十五個省份分別是:廣東省、福建省、江蘇省、浙江省、山東省、天津市、北京市、重慶市、湖北省、河北省、河南省、山西省、內蒙古自治區、寧夏回族自治區、甘肅省。
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